Một số bất cập trong công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động lập vi bằng của Thừa phát lại
Sign In
  • * Chào mừng Quý vị và các bạn đến với Trang thông tin điện tử Cục Công tác phía Nam, Bộ Tư pháp *

Nghiên cứu trao đổi kinh nghiệm

Một số bất cập trong công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động lập vi bằng của Thừa phát lại

Thực hiện chủ trương xã hội hóa một số hoạt động trong công tác thi hành án dân sự (THADS) theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, năm 2009, TP. Hồ Chí Minh là địa phương đầu tiên trong cả nước được chọn để triển khai thí điểm chế định Thừa phát lại. Tiếp đó, thực hiện Nghị quyết số 36/2012/QH13 ngày 23 tháng 11 năm 2012 của Quốc hội về việc tiếp tục thực hiện thí điểm chế định Thừa phát lại, trong khu vực phía Nam (tính từ Phú Yên trở vào đến Cà Mau) có thêm 05 địa phương gồm: Đồng Nai, Bình Dương, Tiền Giang, An Giang và Vĩnh Long vào cuộc.

        Trên cơ sở tổng kết quá trình thực hiện thí điểm, ngày 26/11/2015, Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Nghị quyết số 107/2015/QH13 về thực hiện chế định Thừa phát lại trên phạm vi cả nước. Tuy nhiên, văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động Thừa phát lại vẫn phải sử dụng các quy định cũ. Đó là Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24/7/2009 của Chính phủ về tổ chức hoạt động của TPL thực hiện thí điểm tại TP. Hồ Chí Minh được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 135/2013/NĐ-CP ngày18/10/2013 của Chính phủ (Nghị định số 61/2009/NĐ-CP). Theo văn bản này, Văn phòng Thừa phát lại vẫn duy trì 04 chức năng chính gồm: Tống đạt văn bản, xác minh thi hành án, lập vi bằng và thụ lý tổ chức thi hành án. 
        Kể từ sau khi có văn bản chính thức đưa Thừa phát lại trở thành một chế định thì các Văn phòng Thừa phát lại vẫn tiếp tục được duy trì dù gặp rất nhiều khó khăn. Nhưng bằng nhiều nỗ lực, các Văn phòng Thừa phát lại đã và đang vượt qua giai đoạn khó khăn nhất định. Một trong những hoạt động chính để duy trì sự hoạt động của các tổ chức này đó là lập vi bằng. Điều này được thể hiện thông qua kết quả yêu cầu lập vi bằng tại các địa phương tăng lên đáng kể qua từng tháng nhất là tại thành phố Hồ Chí Minh[1]. Đồng thời, với kết quả này có thể nhận định rằng, nhận thức của người dân đã có sự thay đổi. Người dân đã biết nhiều hơn đến hoạt động của các tổ chức Thừa phát lại thông qua hoạt động lập vi bằng. Tuy nhiên, cũng từ đây bắt đầu bộc lộ nhiều bất cập trong công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động lập vi bằng của các Thừa phát lại.
        1. Thực trạng bất cập
       Vừa qua liên tiếp có nhiều trang báo, đài đã phản ánh về tình trạng mua bán nhà đất thông qua lập vi bằng[2] và dự báo những rủi ro đối với hoạt động này. Theo các báo, đài này, thực trạng như đã diễn ra khá phổ biến và rộ lên trong thời gian gần đây tạo ra thành hiện tượng. Đó là, hiện tượng mua bán nhà, đất trái phép thông qua việc lập vi bằng tại TP. Hồ Chí Minh. Đặc biệt, hiện tượng này xảy ra ở các vùng ven thành phố như Quận 12, huyện Bình Chánh, huyện Hóc Môn và huyện Củ Chi,…
        Thực tế việc mua bán đất trái phép tại các nơi như đã nêu giữa các cá nhân đã có từ trước khi có hình thức hoạt động lập vi bằng của Thừa phát lại do nhu cầu mua đất để xây nhà của những người dân ngoại tỉnh vì số tiền không nhiều (khoảng từ 150 triệu đồng là đã có miếng đất với diện tích 4x13m2). Nhưng khi có hình thức vi bằng thì người dân do sự thiếu hiểu biết pháp luật nên cứ lầm tưởng đây là một hình thức công chứng đã được pháp luật bảo vệ vì được tư vấn. Việc mua bán này thường thông qua một dạng “cò đất”. Họ sẽ tư vấn cho người dân yên tâm vì đã có sự chứng kiến của Thừa phát lại (người được Bộ Tư pháp bổ nhiệm - người của Nhà nước) và vi bằng sẽ được Sở Tư pháp thừa nhận thông qua việc đăng ký vi bằng. Các “cò đất” này đã có sự liên kết với Thừa phát lại, Văn phòng Thừa phát lại để thực hiện lập vi bằng rất nhanh chóng nhưng với nội dung thể hiện chỉ là ghi nhận việc giao tiền giữa các bên có sự chứng kiến của Thừa phát lại mà không đề cập đến nội dung gì khác (nhưng thực tế là việc mua bán nhà đất trái quy định). Giá cho mỗi vi bằng như thế này dao động là 3.000.000 - 5.000.000 đồng.



        2. Nguyên nhân của thực trạng
        Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực tế việc lập vi bằng như trên. Tuy nhiên, theo tác giả nguyên nhân chính vẫn là do thể chế điều chỉnh đối với hoạt động này chưa hoàn chỉnh, vừa thiếu, không rõ ràng và vừa có sự chồng chéo với các quy định khác. Dẫn đến rất khó xác định có sự vi phạm hay không đối với những vi bằng dạng như đã nêu; đồng thời cũng không có chế tài để xử lý Thừa phát lại nếu có đủ chứng cứ cho rằng Thừa phát lại đã vi phạm. Cụ thể:  
       (i) Quy định chưa rõ: Tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 61/NĐ-CP quy định: “Vi bằng là văn bản do Thừa phát lại lập, ghi nhận sự kiện, hành vi được dùng làm chứng cứ trong xét xử và trong các quan hệ pháp lý khác”. Với định nghĩa này để xác định những vi bằng được lập dưới dạng chứng kiến việc giao nhận tiền giữa các bên (nhằm mục đích mua bán nhà đất) như hiện nay là vi phạm hay không vẫn còn có sự tranh luận trái chiều. Cụ thể:
        Nhóm quan điểm thứ nhất cho rằng, với định nghĩa này, rất khó để thuyết phục rằng các Thừa phát lại có sự vi phạm vì thực tế họ cũng chỉ ghi nhận sự kiện giao nhận tiền giữa các bên, còn mục đích của giao dịch đó là gì Thừa phát lại không biết vì Nghị định không bắt buộc phải biết.
        Trái với nhóm quan điểm thứ nhất, quan điểm khác cho rằng, cần phải vận dụng quy tắc về đạo đức để điều chỉnh trong trường hợp này. Bởi vì, hơn ai hết các Thừa phát lại là những người am hiểu pháp luật nên không thể biện luận cho hành vi của mình là chỉ ghi nhận sự kiện giao nhận tiền trong khi họ biết rất rõ mục đích của việc giao nhận tiền đó là để thực hiện cho việc mua bán nhà đất không đúng quy định. Thêm vào đó, thay vì trách nhiệm là phải giải thích cho người dân hiểu về giá trị pháp lý của vi bằng trước khi lập theo yêu cầu thì có những Thừa phát lại còn lợi dụng vào sự thiếu hiểu biết pháp luật của người dân để gây ra sự nhầm lẫn, đánh đồng giữa lập vi bằng có giá trị ngang như việc công chứng theo quy định của pháp luật. Chính vì vậy, mặc dù quy định không nêu là phải ghi rõ mục đích của hoạt động giao nhận tiền trong vi bằng nhưng vẫn có cơ sở để cho rằng hành vi của các Thừa phát lại là vi phạm nếu lập vi bằng đối với các dạng này vì vi phạm đạo đức nghề nghiệp theo khoản 1 Điều 5 Nghị định số 61/2009/NĐ-CP.
        Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 61/2009/NĐ-CP quy định Thừa phát lại phải: “Trung thực, khách quan khi thực hiện công việc; nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật; quy chế tổ chức, hoạt động và đạo đức nghề nghiệp Thừa phát lại; chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện công việc của mình”.
        (ii) Quy định thiếu và có sự chồng chéo: Nghị định số 110/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã (Nghị định số 110/2013/NĐ-CP) được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 67/2015/NĐ-CP ngày 14/8/2015 của Chính phủ lại không có quy định điều chỉnh đối với vi phạm của Thừa phát lại. Trong khi đó, theo điểm d khoản 1 Điều 13 của Nghị định 61/2009/NĐ-CP thì muốn miễn nhiệm tư cách Thừa phát lại phải bị xử lý vi phạm hành chính đến lần thứ 2.
        “Điểm d khoản 2 Điều 13  Nghị định số 61/NĐ-CP quy định:
        Thừa phát lại có thể bị miễn nhiệm trong các trường hợp sau:
        ……………………………………
        2. Bị miễn nhiệm trong các trường hợp sau đây:
        …………………
        d) Đã bị xử phạt vi phạm hành chính đến lần thứ hai trong hoạt động hành nghề Thừa phát lại mà còn tiếp tục vi phạm hoặc bị xử lý vi phạm bằng hình thức cảnh cáo trở lên đến lần thứ hai mà còn tiếp tục vi phạm;”.


        
        3. Quan điểm về hướng xử lý Thừa phát lại đối với hoạt động lập vi bằng việc mua bán nhà đất thông qua ghi nhận việc giao nhận tiền
        Chính vì thể chế chưa hoàn chỉnh nên khi có vi phạm phát sinh thực tế thì công tác quản lý nhà nước và xử lý hành vi vi phạm của Thừa phát lại đang gặp rất nhiều lúng túng vì chưa có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh. Cụ thể việc xử lý trường hợp đối với một Thừa phát lại thuộc Văn phòng Thừa phát lại Quận 5, TP. Hồ Chí Minh. Đối với trường hợp này dù đã xác định được mức độ sai phạm và Thừa phát lại này cũng đã thừa nhận việc tư vấn cho khách hàng như báo chí phản ánh là sai thì Sở Tư pháp TP. Hồ Chí Minh (đơn vị chủ quản thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với hoạt động này) cũng gặp lúng túng vì không có căn cứ pháp lý để xử lý.
        Từ sự việc cụ thể này đã làm phát sinh 02 luồng quan điểm khác nhau về hướng xử lý:
        Một là: Đề nghị miễn nhiệm Thừa phát lại vì có sự vi phạm đạo đức nghề nghiệp. Viện dẫn điểm a khoản 2 Điều 13 của Nghị định số 61/NĐ-CP có thể miễn nhiệm Thừa phát lại đối với trường hợp này vì đã vi phạm về phẩm chất đạo đức khi thực hiện công việc.
         “Điểm a khoản 2 Điều 13 Nghị định số 61/NĐ-CP về miễn nhiệm TPL quy định:
         ……………………………
        2. Bị miễn nhiệm trong các trường hợp sau đây:
        a) Không còn đủ tiêu chuẩn theo quy định tại Điều 10 của Nghị định này”.
         “Khoản 1 Điều 10 Nghị định số 61/NĐ-CP về tiêu chuẩn bổ nhiệm TPL quy định:
        1. Là công dân Việt Nam, có sức khỏe, có phẩm chất đạo đức tốt”.
        Những người theo quan điểm này cho rằng, vận dụng quy định về đạo đức là cần thiết trong tình hình thực tế hiện nay nhằm kịp thời chấn chỉnh và ngăn ngừa những vi phạm khác tiếp tục xảy ra. Bởi vì, Thừa phát lại là một hình thức hoạt động mang tính dịch vụ pháp lý mới (trong đó có việc lập vi bằng). Vì mới nên sự điều chỉnh của pháp luật chưa đầy đủ, có nhiều khoảng trống tạo khe hở dẫn đến nhiều sai phạm có thể xảy ra. Nếu không có biện pháp mạnh, xử lý răn đe sẽ dẫn đến nhiều hệ quả pháp lý phải giải quyết sau này. Do đó, đối với trường hợp này nên có hướng xử lý nghiêm.
        Hai là: Chưa đủ cơ sở pháp lý để xử lý vi phạm hành chính cũng như miễn nhiệm đối với Thừa phát lại về lập vi bằng ghi nhận việc các đương sự giao nhận tiền (để thực hiện một giao dịch khác là việc mua bán nhà đất nhưng không thể hiện trong nội dung vi bằng).
        Tác giả nhận thấy quan điểm này là có cơ sở hơn. Bởi vì ngoài lý do chưa đủ cơ sở pháp lý như đã phân tích tại mục 2 thì còn có 03 lý do khác: (i) Có một thực tế hiện nay là các Văn phòng Thừa phát lại duy trì sự tồn tại của mình chủ yếu nhờ vào hoạt động lập vi bằng. Do đó, nếu siết chặt quá sẽ làm cho tình hình đã khó khăn càng trở nên khó khăn và dẫn đến chủ trương phát triển rộng hoạt động Thừa phát lại sẽ khó thực hiện. (ii) Thực tế nếu Thừa phát lại không lập vi bằng việc giao nhận tiền thì người dân vẫn tiến hành việc mua bán giấy tay đối với những nhà đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sỡ hữu. (iii) Xét dưới góc độ pháp lý, vi bằng của Thừa phát lại giúp cho các bên có chứng cứ về việc giao nhận tiền trên thực tế nếu có tranh chấp xảy ra và phần nào tạo cơ sở thuận lợi cho việc xét xử của Tòa án.
        4. Đề xuất, kiến nghị
        Để chế định Thừa phát lại tiếp tục triển khai nhằm thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước một cách hiệu quả nhưng đồng thời sớm ngăn ngừa vi phạm trong lĩnh vực này và những hậu quả phát sinh, tác giả kiến nghị:
        Bộ Tư pháp nhanh chóng hoàn thiện thể chế theo hướng Bộ Tư pháp sớm tham mưu cho Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản có giá trị pháp lý cao (Luật Thừa phát lại) theo đúng kế hoạch đề ra. Trước mắt, trong khi chờ ban hành Luật, cần sửa đổi các Nghị định hiện tại có liên quan cho phù hợp, theo hướng quy định cụ thể rõ ràng để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của Thừa phát lại cũng như công tác hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra xử lý vi phạm trong lĩnh vực  Thừa phát lại. Cụ thể, sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2013/NĐ-CP theo hướng bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm của Thừa phát lại.
        Đồng thời, sớm có hướng dẫn đối với trường hợp cụ thể đang xảy ra tại TP. Hồ Chí Minh nhằm tạo cơ sở pháp lý để Sở Tư pháp tham mưu cho UBND Thành phố xử lý dứt điểm trường hợp Thừa phát lại có vi phạm. Thông qua đó, các Thừa phát lại cũng coi như là một bài học để tự mình chấn chỉnh khi thực hiện việc tư vấn cho khách hàng. Ngoài ra, để có cơ sở cho các cơ qquan quản lý nhà nước tại những địa phương có hoạt động Thừa phát lại (các Sở Tư pháp) chấn chỉnh hiện tượng lập vi bằng việc mua bán nhà đất thông qua hình thức ghi nhận việc giao nhận tiền như hiện nay, Cục Bổ trợ tư pháp Bộ Tư pháp phải có văn bản hướng dẫn thống nhất về hình thức lập vi bằng chứ không để chung chung như định nghĩa của Nghị định số 61/NĐ-CP./.
                                                                                                                             Thùy Dung
 
[1] Theo báo cáo số 146/BC-CTPN ngày 10/5/2017 của Cục Công tác phía Nam Bộ Tư pháp về việc báo cáo hoạt động Thừa phát lại tại khu vực phía Nam quý 1 năm 2017: So với Quý 1 năm 2016, hoạt động lập vi bằng của Khu vực tăng từ 5.689 vi bằng, đạt doanh thu 5.484.412.000 đồng lên 16.663 vi bằng, đạt doanh thu 9.413.400.000 đồng).
[2] Ngày 13 tháng 9 năm 2016, Báo Sài Gòn Giải Phóng và trong tháng 4 năm 2017 trên mục Chuyển động 24h của đài truyền hình VTV1 có phản ánh tình trạng “Rủi ro mua nhà qua vi bằng”.