Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua đã đi vào nề nếp, có hệ thống, toàn diện, có chiều sâu, gắn với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản được một số địa phương phát triển về số lượng và chất lượng (Tp.Hồ Chí Minh, An Giang, Bạc Liêu, Lâm Đồng). Các địa phương cũng chú trọng tập huấn, bồi dưỡng cho đội ngũ làm công tác văn bản quy phạm pháp luật như An Giang, Phú Yên, Bình Thuận… Đặc biệt, Lâm đồng, Bà Rịa- Vũng Tàu đã chủ trì, phối hợp các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã đã tổ chức các cuộc Hội thảo, Tọa đàm trao đổi nghiệp vụ, giải đáp các phát sinh, khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện, góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.
Tọa đàm về công tác văn bản tại Lâm Đồng
Trong năm 2017, 25 tỉnh thành khu vực phía Nam đã tiến hành kiểm tra 4.336 văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, tự kiểm tra 2.915 văn bản, kiểm tra theo thẩm quyền 1.431văn bản, ngoài ra các địa phương còn trực tiếp kiểm tra tại một số địa bàn quận, huyện và kiểm tra theo chuyên đề, như về lĩnh vực thuộc Thông tin và Truyền thông; Khoa học và Công nghệ; Giáo dục và Đào tạo; Tài chính; Công Thương; Tài Nguyên và Môi trường; Công an (Cà Mau, Hậu Giang, Đồng Tháp); vệ sinh an toàn thực phẩm (Khánh Hòa)…
Qua kiểm tra đã phát hiện 458 văn bản có sai sót, chiếm khoảng 10,6%, giảm 1,4% so với năm 2016 (văn bản sai sót chiếm 12%). Sai sót chủ yếu là về hình thức (294 văn bản), chỉ có 120 văn bản sai sót về nội dung, thẩm quyền, căn cứ ban hành văn bản (chiếm 0,03%). Một số sai sót thường mắc phải như: còn sử dụng văn bản hành chính để làm căn cứ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, chưa quy định cụ thể ngày, tháng, năm có hiệu lực theo quy định tại khoản 1 Điều 38 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Ngoài ra qua kiểm tra phát hiện 44 văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Các văn bản sai sót đều được các cơ quan ban hành kiểm tra lại và xử lý kịp thời, theo quy định.
Tập huấn công tác văn bản tại huyện Bàu Bàng, tỉnh Bình Dương
Nhìn chung, công tác kiểm tra, xử lý văn bản tại Khu vực đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần tích cực trong việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, từng bước lập lại kỷ cương, nâng cao chất lượng công tác soạn thảo, ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Bên cạnh đó, qua quá trình thực hiện, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật cũng vướng phải một số khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ:
Khó khăn về đội ngũ cán bộ, công chức
Kiểm tra, xử lý văn bản là công việc phức tạp, khó khăn, việc xử lý văn bản đòi hỏi phải có chuyên môn sâu và có bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đội ngũ công chức tư pháp một số đơn vị cấp xã còn hạn chế về nghiệp vụ, lúng túng trong việc phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính cá biệt; chưa có kinh nghiệm trong việc kiến nghị biện pháp xử lý văn bản, việc bồi dưỡng, tập huấn nâng cao năng lực cho công chức chưa được thực hiện thường xuyên và hiệu quả; chính sách, chế độ thu hút, đãi ngộ cho đội ngũ làm công tác văn bản còn hạn chế, chưa khuyến khích được cán bộ toàn tâm, toàn lực với công việc.
Bên cạnh đó, biên chế cho công tác văn bản còn thiếu, công chức tư pháp ở các cấp thực hiện kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công việc.Tại Sở Tư pháp, Phòng xây dựng và kiểm tra văn bản thường kiêm luôn công tác pháp chế và công tác hỗ trợ pháp lý doanh nghiệp nên khối lượng công việc nhiều. Số lượng công chức tại Phòng này được bố trí trung bình từ 4-5 biên chế, một số địa phương được bố trí ít, như Hậu Giang có 02 biên chế, Khánh Hòa, Tây Ninh có 03 biên chế. Cộng tác viên tại một số địa phương chưa được quan tâm và đi vào hoạt động thực chất, có tỉnh chưa xây dựng được đội ngũ cộng tác viên do không có nhu cầu hoặc không có nguồn để kiện toàn, bổ sung.
Khó khăn về kinh phí
Hiện nay kinh phí cho công tác này được thực hiện theo Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Tại địa phương, kinh phí xây dựng, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thông qua tại nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh về định mức chi thường xuyên theo biên chế, gây khó khăn trong phân bổ kinh phí xây dựng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại cơ quan, đơn vị, dẫn đến tình trạng không đủ kinh phí để tổ chức xây dựng, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, rất khó tạo cơ chế thu hút được đội ngũ cộng tác viên, chuyên gia tham gia thực hiện công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật.
Khó khăn khi áp dụng luật
Mặc dù đã kiểm tra, rà soát và xử lý các văn bản ban hành trái pháp luật, không phù hợp, nhưng vẫn còn những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chưa được phát hiện hoặc đã phát hiện nhưng quá trình xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền chưa được thực hiện nghiêm túc, phải đôn đốc, nhắc nhở nhiều lần. Hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa quy định rõ trong trường hợp nào cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thay thế (nhằm phân biệt với các trường hợp bãi bỏ). Mặt khác, việc xác định lỗi để xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật là rất khó vì chưa có văn bản pháp luật xác định cụ thể về mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả do nội dung trái pháp luật gây ra.
Việc kiểm tra mới dừng ở thể thức, nội dung, thẩm quyền, còn trình tự, thủ tục ban hành thì phải tổ chức các đợt kiểm tra trực tiếp tại cơ quan ban hành, điều này khá khó vì liên quan đến kinh phí, nhân lực và các điều kiện đảm bảo khác. Đồng thời, việc kiểm tra đối với các văn bản chuyên ngành cần kiến thức chuyên sâu để có thể kiểm tra chính xác về tính pháp lý của nội dung văn bản. Trong khi đó, công chức làm công tác kiểm tra chủ yếu chỉ có chuyên ngành pháp luật nên đôi khi việc kiểm tra chỉ chú trọng vào hình thức, căn cứ pháp lý, thẩm quyền ban hành văn bản mà chưa đi sâu vào nội dung. Nội dung văn bản chỉ được phát hiện ra sai sót khi được thực hiện trên thực tế gặp nhiều bất cập và được các đối tượng áp dụng phản ánh thì mới phát hiện. Tình trạng này làm giảm đi tính hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản, gây một số hậu quả đáng tiếc khi triển khai văn bản trên thực tế.
Cơ chế phối hợp giữa Sở Tư pháp với các Sở ngành địa phương trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật còn chưa được chú trọng đúng mứt, dẫn đến hiệu quả của công tác này chưa cao. Một số địa phương chưa chú trọng việc kiểm tra theo thẩm quyền. Các cơ quan khi ban hành văn bản chưa gửi đầy đủ cho Sở Tư pháp để kiểm tra. Việc kiểm tra văn bản đôi khi còn chậm, chưa tiến hành kịp thời, việc xử lý văn bản trái pháp luật của cấp huyện, xã còn thụ động, chưa thông tin, phản hồi kịp thời đến cơ quan kiểm tra theo thẩm quyền sau khi có kết quả kiểm tra. Trong kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật còn tình trạng nể nang, dè dặt, né tránh, ngại va chạm, dẫn đến một số văn bản trái pháp luật không được kiểm tra hoặc có kiểm tra nhưng không được xử lý triệt để theo quy định, dẫn đến tác động tiêu cực, làm giảm hiệu quả công tác kiểm tra văn bản.
Thực tế hiện nay cho thấy rất khó kiểm tra đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành. Đây không phải là văn bản quy phạm pháp luật, không theo quy trình xây dựng, góp ý, thẩm định và không được gửi về các cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra nên rất khó kiểm soát.Thông thường chỉ sau khi được ban hành, thực hiện, gây bức xúc cho người dân hoặc được phản ánh thì cơ quan có thẩm quyền mới biết để kiểm tra và xử lý.
Hội nghị triển khai công tác văn bản năm 2018 của Tp. Hồ Chí Minh
Một số kiến nghị:
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật khá phức tạp, đòi hỏi kinh nghiệm và nghiệp vụ chuyên sâu. Do đó, để công tác này được hiệu quả, thiết nghĩ các Bộ, ngành và địa phương cần tiến hành đồng bộ một số công việc sau:
Thứ nhất, về thể chế: Cần nhận diện đầy đủ những khó khăn, vướng mắc của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP để có hướng xử lý, tháo gỡ kịp thời, sớm ban hành Luật sửa đổi, bổ sung.
Thứ hai, về công tác tổ chức, cán bộ: Trong bối cảnh tinh giản biên chế và bộ máy hành chính nhà nước, cần sắp xếp, bố trí biên chế công chức và công việc cho hợp lý, hiệu quả, có sự gắn kết với các công tác xây dựng, thẩm định, rà soát, hệ thống hóa văn bản, theo dõi thi hành pháp luật để các công việc này hỗ trợ, gắn kết về mặt chuyên môn. Bên cạnh đó, tăng cường nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác này, cần có công chức chuyên trách, thường xuyên được bồi dưỡng, tập huấn về nghiệp vụ chuyên môn và kỹ năng trình bày văn bản. Ngoài ra, cần xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản là các chuyên gia, người có kinh nghiệm trong công tác pháp luật và trong các lĩnh vực chuyên ngành. Đây là đội ngũ hỗ trợ tích cực giúp công tác kiểm tra văn bản được nâng cao cả về chiều rộng và chiều sâu.
Thứ ba, trong quá trình triển khai thực hiện: Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, nhất là công tác nhập dữ liệu, tra cứu phần mềm cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật,từ đó làm cơ sở để tra cứu các văn bản là cơ sở pháp lý cho văn bản được kiểm tra. Các địa phương cũng cần tuyên truyền nhận thức về vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản cho các sở, ban, ngành; Chú trọng, chủ động trong công tác tự kiểm tra cũng như kiểm tra theo thẩm quyền; Theo dõi, đôn đốc sát sao tiến độ, kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra./.
Hà My