1. Quy trình xây dựng nghị quyết, quyết định quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 có thủ tục đăng tải dự thảo trên cổng thông tin điện tử của tỉnh trong thời gian 30 ngày để lấy ý kiến; thực tế việc đăng tải này mất nhiều thời gian nhưng lại không có cá nhân, cơ quan, tổ chức nào phản hồi về nội dung dự thảo. Do vậy, việc quy định đăng tải dự thảo lên công thông tin điện tử của tỉnh 30 ngày là không hiệu lực, dẫn đến kéo dài thời gian xây dựng các VBQPPL.
Ý kiến trao đổi:
Công khai, minh bạch là bản chất của một nhà nước dân chủ, vận hành theo nguyên tắc pháp quyền. Công khai, minh bạch trong xây dựng pháp luật ở nước ta vừa là nhu cầu tự thân vừa là yêu cầu từ các cam kết quốc tế của Việt Nam. Chính vì vậy, công khai, minh bạch là nguyên tắc xuyên suốt, đồng thời là yêu cầu không thể thiếu đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ở nước ta, từ cấp trung ương đến địa phương.
Một trong những yêu cầu về công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020) là đăng tải dự thảo VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh trên cổng thông tin điện tử của tỉnh trong thời gian 30 ngày để lấy ý kiến.
Qua đánh giá việc thi hành Luật năm 2015 ở địa phương có thể thấy việc lấy ý kiến rộng rãi của công chúng thông qua đăng tải dự thảo VBQPPL được thực hiện khá tốt cả ở giai đoạn xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo VBQPPL. Cơ quan, tổ chức, cá nhân quan tâm có điều kiện tiếp cận với VBQPPL một cách có hệ thống từ giai đoạn hình thành chính sách cho đến giai đoạn soạn thảo nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND. Nhiều nội dung sau khi được cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến đã được cơ quan chủ trì soạn thảo ghi nhận và tiếp thu trong quá trình soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, việc đăng tải dự thảo văn bản trên cổng thông tin điện tử của cấp tỉnh thời gian qua ít nhận được sự quan tâm góp ý của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Nhằm nâng cao hiệu quả lấy ý kiến thông qua hình thức đăng tải dự thảo VBQPPL trên cổng thông tin điển tử, cần phải thực hiện các giải pháp sau đây:
Thứ nhất, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cần đầu tư nâng cấp Trang thông tin điện tử với thiết kế hiện đại, thân thiện với người sử dụng, đầy đủ hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL.
Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi các chuyên mục trên Trang thông tin lấy ý kiến theo hướng bảo đảm các nội dung, đề mục phải đầy đủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (nội dung giới thiệu về dự thảo văn bản, những vấn đề/nội dung chính của dự thảo cần tập trung góp ý kiến, địa chỉ tiếp nhận ý kiến, nội dung tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý...). Những nội dung, đề mục này phải được đặt ở những vị trí thuận lợi và được phân chia một cách hợp lý để người sử dụng thao tác dễ dàng (đặc biệt là thao tác nhập và gửi các ý kiến góp ý). Cần xây dựng hộp thư trả lời tự động để thông tin cho người góp ý về việc cơ quan chủ trì soạn thảo đã nhận được ý kiến góp ý, sẽ sớm nghiên cứu và phản hồi ý kiến đồng thời cám ơn cơ quan, tổ chức, cá nhân đã đóng góp ý kiến.
Thứ ba, cần đăng tải bản tóm tắt các chính sách, quy định cơ bản của dự thảo để lấy ý kiến. Việc làm này có hai tác dụng lớn: (i) tạo sự thuận tiện cho người góp ý khi họ không có thời gian và chuyên môn để có thể nghiên cứu toàn bộ các tài liệu trong quá trình soạn thảo văn bản; (ii) việc tóm tắt thường sẽ thể hiện các điểm mới, những điểm quan trọng của dự thảo, điều này giúp người dân và doanh nghiệp liên quan có thể sớm biết được các thay đổi chính sách để từ đó có kế hoạch phù hợp. Bản tóm tắt này có thể được xây dựng dưới dạng phiếu câu hỏi khảo sát. Phương pháp này sẽ cho ra các thông tin định lượng về tỷ lệ ý kiến đồng tình/phản đối một vấn đề cụ thể. Cách làm này phù hợp với những trường hợp mà cơ quan soạn thảo phân vân giữa hai phương án cụ thể mà cần có sự đánh giá rộng rãi của xã hội.
2. Hệ thống VBQPPL của Trung ương còn chưa đồng bộ, nhiều văn bản có quy định chồng chéo, mâu thuẫn; vẫn còn tình trạng một văn bản được sửa đổi, bổ sung bởi nhiều văn bản khác nhau nên quá trình áp dụng còn gặp nhiều khó khăn.
Ý kiến trao đổi:
a) Về tình trạng hệ thống VBQPPL còn chưa đồng bộ, nhiều văn bản có quy định chồng chéo, mâu thuẫn:
Trong thời gian qua, để nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật và bảo đảm các luật được ban hành phù hợp, sát với thực tiễn, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tư pháp đã thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, từ việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế cho công tác xây dựng pháp luật đến công tác chỉ đạo, đôn đốc thường xuyên, liên tục đối với hoạt động xây dựng pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.
Chính phủ đã trình Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và đã ban hành theo thẩm quyền Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các VBQPPL nêu trên bổ sung nhiều quy định nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL như quy định về phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam; trách nhiệm tự tổ chức thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đối với tất cả các dự án luật, pháp lệnh và gửi ý kiến tham gia thẩm tra cho cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật, pháp lệnh; trách nhiệm tham gia của Bộ Tư pháp trong toàn bộ quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh...
Thứ hai, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ luôn quan tâm, chỉ đạo sát sao đối với công tác xây dựng pháp luật.
Chính phủ đã dành nhiều thời gian hơn cho việc thảo luận, thông qua các chính sách trong đề nghị xây dựng luật và các dự án, dự thảo văn bản, trước hết là các dự án luật. Ngoài các phiên họp thường kỳ, hằng năm, Chính phủ tổ chức từ 2 - 3 phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật. Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 43/CT-TTg ngày 11/12/2020 về nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật, trong đó đặt ra nhiều yêu cầu,
giải pháp cụ thể đối với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ ba, với chức năng quản lý nhà nước về xây dựng và thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp thực hiện nhiều nhiệm vụ như:
- Kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL thông qua công tác thẩm định, kiểm tra VBQPPL; theo dõi việc tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp.
- Tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để triển khai thi hành đồng bộ, kịp thời, hiệu quả các quy định của Luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP).
- Chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ thường xuyên rà soát các VBQPPL để kịp thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ khi phát hiện văn bản sai phạm, thiếu tính thống nhất, đồng bộ.
- Thường xuyên tổ chức các lớp bồi dưỡng, tập huấn chuyên sâu nhằm nâng cao năng lực, chuyên môn, nghiệp vụ cho những người trực tiếp làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định của các bộ, ngành, địa phương.
Với mục tiêu xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, gọn nhẹ, bảo đảm thống nhất, đồng bộ, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả, khắc phục những hạn chế mà tỉnh An Giang đã phản ánh, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp sẽ tiếp tục tập trung nghiên cứu, thực hiện hoặc tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền thực hiện có hiệu quả một số giải pháp sau đây:
Một là, tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) và triển khai có hiệu quả Chỉ thị số 43/CT-TTg ngày 11/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ
về nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật.
Hai là, chú trọng việc tổng kết thi hành pháp luật, đánh giá tác động của chính sách để đề xuất việc hoàn thiện pháp luật. Đề xuất xây dựng, hoàn thiện pháp luật phải đặt trong tổng thể của cả hệ thống pháp luật, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp, phù hợp với thông lệ quốc tế và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Ba là, tiếp tục
xác định công tác thẩm định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm để từ đó ưu tiên đầu tư xứng đáng về thời gian, nguồn lực thực hiện để không ngừng nâng cao chất lượng công tác thẩm định.
Bốn là, nghiên cứu, đổi mới phương pháp, hình thức lấy ý kiến đối với chính sách, dự án, dự thảo VBQPPL để bảo đảm việc lấy ý kiến thực chất, hiệu quả; phát huy hơn nữa sự tham gia góp ý của Nhân dân và doanh nghiệp; huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý; sự giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; sự phản biện từ các tổ chức xã hội, phương tiện thông tin đại chúng vào quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh.
Năm là, phối hợp với Bộ Tài chính và các bộ, ngành có liên quan trong việc hoàn thiện thể chế bảo đảm tốt hơn nguồn kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng kinh phí xây dựng pháp luật phải đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của các chính sách, dự án, dự thảo VBQPPL, nhất là việc điều tra, khảo sát thực tế, đánh giá tác động kinh tế - xã hội của chính sách và việc lấy ý kiến của Nhân dân.
Sáu là, khai thác, ứng dụng tối đa thành tựu của khoa học, kỹ thuật, nhất là công nghệ thông tin nhằm đổi mới phương pháp, tiến độ, chất lượng và hiệu quả xây dựng pháp luật. Tăng cường hơn nữa việc áp dụng công nghệ thông tin vào quá trình xây dựng văn bản để tổ chức, cá nhân có thể tham gia ý kiến trực tiếp, phản biện trong quá trình soạn thảo VBQPPL.
b) Vẫn còn tình trạng một văn bản được sửa đổi, bổ sung bởi nhiều văn bản khác nhau nên quá trình áp dụng còn gặp nhiều khó khăn:
Khoản 2 Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định:
“Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới đó;”.
Như vậy, Luật năm 2015 không cấm việc một VBQPPL do một cơ quan ban hành có thể được sửa đổi, bổ sung trong nhiều văn bản khác nhau của cùng cơ quan đó. Và trên thực tế đã có nhiều trường hợp một văn bản được sửa đổi, bổ sung trong nhiều văn bản khác nhau của cùng một cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, Luật thi hành án dân sự năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 64/2014/QH13 ngày 25/11/2014 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2015; Luật Cạnh tranh số 23/2018/QH14 ngày 12/6/2018, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2019; Luật số 67/2020/QH14 ngày 13/11/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2022; Luật số 03/2022/QH15 ngày 11/01/2022 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự.
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 18/6/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm là kịp thời sửa đổi, bổ sung các VBQPPL để bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật, việc một văn bản được sửa đổi, bổ sung tại nhiều văn bản khác nhau cũng có thể gây khó khăn trong quá trình áp dụng văn bản đó.
Do vậy, cần nghiên cứu các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trường hợp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản và trường hợp một văn bản được sửa đổi, bổ sung tại nhiều văn bản để kiến nghị giải pháp vừa bảo đảm tính kịp thời trong việc sửa đổi, bổ sung văn bản vừa tránh gây khó khăn trong việc áp dụng pháp luật do lạm dụng kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản.
3. Các bộ, ngành ở Trung ương khi ban hành VBQPPL có nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết cần tính toán, cân nhắc thời gian có hiệu lực hợp lý để tạo điều kiện cho địa phương chuẩn bị, xây dựng văn bản, từ đó có thể bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật từ Trung ương đến địa phương.
Ý kiến trao đổi:
Khoản 2 Điều 11 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đặt ra yêu cầu khắt khe là văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết.
Thời gian qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã quan tâm, chỉ đạo quyết liệt công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ thường xuyên theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh. Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết đã có sự chuyển biến rõ rệt, nhiều văn bản đã được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn còn gặp khó khăn, vướng mắc và có một số tồn tại, hạn chế. Đặc biệt, tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết chưa được khắc phục triệt để ở cả cấp trung ương và địa phương.
Để góp phần khắc phục tồn tại, hạn chế nêu trên, trong quá trình thẩm định dự thảo VBQPPL của Trung ương có nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết, Bộ Tư pháp sẽ tăng cường kiểm soát để bảo đảm việc giao phải hợp lý, khả thi, như yêu cầu điều khoản giao phải rõ về thẩm quyền quy định chi tiết và phạm vi quy định chi tiết, đặc biệt là quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản phải hợp lý sao cho khoảng thời gian từ khi văn bản được thông qua hoặc ký ban hành đến khi có hiệu lực phải đủ để các địa phương ban hành văn bản quy định chi tiết đúng thời hạn, từ đó có thể bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật từ Trung ương đến địa phương.
Bên cạnh đó, đề nghị các địa phương khi nhận được văn bản yêu cầu góp ý kiến đối với các dự thảo do các cơ quan trung ương chủ trì soạn thảo thì cần thực hiện nghiêm quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về nội dung và thời hạn góp ý kiến. Đặc biệt, các địa phương cần nghiên cứu kỹ để có ý kiến cụ thể về các điều khoản trong dự thảo văn bản giao cho các địa phương quy định chi tiết để bảo đảm việc giao quy định chi tiết hợp lý, khả thi.
4. Công tác phối hợp trong kiểm tra, rà soát VBQPPL đôi lúc chưa kịp thời, trong khi ngày càng có nhiều văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng, với nhiều đối tượng áp dụng, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực dẫn đến chất lượng kiểm tra, rà soát văn bản không đồng đều, bảo đảm tiến độ theo quy định.
Ý kiến trao đổi:
Công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL có vai trò quan trọng, trực tiếp trong việc xây dựng, hoàn thiện VBQPPL thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước, được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xác định là công tác trọng tâm, ưu tiên nguồn lực thực hiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện thể chế, hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách phục vụ sự phát triển đất nước theo Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng.
Từ yêu cầu nêu trên, để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL, các địa phương cần quan tâm thực hiện tốt một số giải pháp sau:
- Củng cố, nâng cao năng lực công chức làm công tác xây dựng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL, nhất là công chức làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.
- Căn cứ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hiện hành, Sở Tư pháp các địa phương rà soát, tham mưu UBND cấp tỉnh xây dựng, hoàn thiện, ban hành và tổ chức thực hiện có hiệu quả quy chế phối hợp thực hiện công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ, tình hình thực hiện các công tác này tại địa phương (trong đó lưu ý xác định rõ về nguyên tắc thực hiện; nội dung, thời hạn phối hợp đối với từng nhiệm vụ, công việc cụ thể; đầu mối chủ trì; cơ chế phân công phối hợp theo đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, đơn vị).
- Xây dựng, sử dụng có hiệu quả cộng tác viên kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL để hỗ trợ thực hiện các công tác này của cơ quan, đơn vị; căn cứ yêu cầu, điều kiện thực tế của cơ quan, địa phương để ban hành quy chế cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL theo quy định tại Điều 176 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ./.