Hiến pháp năm 2013 đã dành Chương IX quy định về CQĐP thay cho Chương IX Hiến pháp năm 1992 về “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)”. Việc đổi từ chế định “HĐND và UBND” thành chế định “CQĐP”, không thuần túy chỉ là sự đổi tên, mà là kết quả tổng kết của cả quá trình lâu dài về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, đồng thời là kết quả của quá trình đổi mới nhận thức về CQĐP. Mặt khác, nếu Hiến pháp năm 1992 chỉ giới hạn ở việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như là những cơ quan mặc định thực hiện sự quản lý, điều hành trên lãnh thổ địa phương, thì Hiến pháp năm 2013 đã mở ra một xu hướng mới là “CQĐP” không chỉ là HĐND và UBND mà có thể có cả những thiết chế với tên gọi khác thực hiện sự quản lý, điều hành trên một lãnh thổ nhất định, CQĐP có thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do HĐND cấp dưới bầu, hoặc theo cách thức khác. Như vậy, chính Hiến pháp mở ra khả năng có nhiều cách thức thành lập cơ quan CQĐP ở các đơn vị hành chính khác nhau.
Việc quy định rõ hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP là một điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đó. Điểm mới này được thể hiện xuyên suốt trong Hiến pháp năm 2013 thông qua các quy định về thẩm quyền ban hành các chính sách, pháp luật của các cơ quan ở Trung ương, và CQĐP có trách nhiệm tổ chức thi hành các văn bản pháp luật đó dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; xác định rõ nguyên tắc phân cấp giữa chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau và việc bảo đảm các điều kiện để CQĐP thực hiện tốt một số nhiệm vụ được cơ quan nhà nước cấp trên giao trong trường hợp cần thiết. Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.
Cùng với quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, việc phân định thẩm quyền quản lý của chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP có vị trí, ý nghĩa rất quan trọng. Vấn đề này đã được xác định trong các văn kiện của Đảng và được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và các văn bản pháp luật khác, thể hiện sự nhất quán trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và sự quản lý phù hợp, thống nhất của Nhà nước.
Triển khai Luật Chính quyền địa phương
Một số bất cập
Cụ thể hóa các quy định tại chương IX Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức CQĐP ra đời tạo cơ sở pháp lý và bước đột phá về tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân công. Tuy nhiên những quy định hiện nay về tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn còn một số bất cập, thể hiện ở một số khía cạnh sau:
Thứ nhất, Việc xác định thẩm quyền chưa chi tiết, dẫn đến quá trình thực hiện còn lúng túng, thiếu thống nhất, tiến độ còn chậm. Vì vậy, cần có sự rà soát, đánh giá cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan (bao gồm cả cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương, cũng như các cấp CQĐP). Có như vậy, việc phân cấp mới sát với thực tiễn, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, năng lực quản lý của CQĐP; phù hợp với điều kiện, đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải đảo, với đặc thù của các ngành, lĩnh vực.
Thứ hai, Luật Tổ chức CQĐP quy định về tổ chức CQĐP ở đô thị và CQĐP ở nông thôn, nhưng chưa xây dựng được hệ thống các tiêu chí để làm căn cứ phân định cũng như đánh giá hoạt động của CQĐP ở đô thị và CQĐP ở nông thôn; Chưa quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, biên chế đối với khu vực đô thị có quy mô dân số, mức độ phát triển kinh tế - xã hội lớn, nhất là đối với khu đô thị đông dân cư, quản lý nhà nước phức tạp. Điều này gây khó khăn cho địa phương trong việc giao chỉ tiêu biên chế hành chính và gây áp lực trong việc giải quyết các giao dịch hành chính cho người dân.
Thứ ba, việc thực hiện điều chỉnh cơ cấu tổ chức bên trong của Sở, ngành góp phần cho tổ chức bộ máy nhà nước tinh gọn, tuy nhiên chức năng, nhiệm vụ vẫn phải thực hiện theo quy định của Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của Bộ, ngành Trung ương, gây áp lực công việc cho địa phương. Mặt khác, hiện nay Bộ Nội vụ và các Bộ, ngành chưa thống nhất về cơ cấu tổ chức của một số sở, ngành, địa phương để ban hành Thông tư hướng dẫn thực hiện, nên gây lúng túng cho địa phương khi sắp xếp lại bộ máy, nhân sự. Việc sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập do hoạt động kém hiệu quả vẫn chưa thực hiện được.
Thứ năm: quy định chưa rõ ràng thủ tục, trình tự bầu thành viên UBND, cụ thể: Theo quy định tại Điều 123 của Luật Tổ chức CQĐP thì “
Ủy viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện và tương đương gồm các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an”. Mặc dù Ủy ban thường vụ Quốc hội có Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 “Một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021”, trong đó, tại Điểm 5 nêu:
“Căn cứ kết quả bầu của HĐND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện ra quyết định bổ nhiệm Ủy viên UBND vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc UBND (trừ Ủy viên phụ trách công an và Ủy viên phụ trách quân sự)”. Tuy nhiên, đây chỉ là Hướng dẫn tổ chức kỳ họp thứ nhất, thủ tục, trình tự bầu thành viên UBND cần phải được ban hành dưới dạng văn bản quy phạm hướng dẫn thi hành Luật để các địa phương thống nhất trong quá trình thực hiện.
Một số kiến nghị
Từ những bất cập nêu trên, nhằm đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của CQĐP tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả cần tiến hành một số công việc như sau:
Thứ nhất, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, pháp luật, Chính phủ cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn, quy định cụ thể về thực hiện việc phân cấp, phân quyền, trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đồng thời bảo đảm tính đặc thù của mỗi loại, mỗi cấp CQĐP, nhằm phát huy các lợi thế và khắc phục những hạn chế, khó khăn trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP.
Thứ hai, nghiên cứu để sớm ban hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nghị quyết về thí điểm cơ chế đặc thù, chính sách đặc thù phát triển, trong đó, tập trung xây dựng một số cơ chế, chính sách đặc thù nhằm phân định thẩm quyền (phân cấp, ủy quyền) đối với CQĐP nói chung và đối với chính quyền một số thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nói riêng, để tăng cường nguồn lực và tạo động lực phát triển mới cho các cấp CQĐP.
Thứ ba, tăng cường thực hiện cơ chế ủy quyền của các chủ thể có thẩm quyền được quy định tại khoản 7, Điều 22 và khoản 6, Điều 29 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015. Theo đó, chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện chỉ được phép ủy quyền cho cấp phó của mình hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình mà không được ủy quyền cho chủ tịch UBND cấp dưới. Quy định này là phù hợp và sẽ góp phần đẩy mạnh việc phân cấp trong công tác quản lý nhà nước ở các cấp CQĐP; bảo đảm quy định chặt chẽ, gắn với cơ chế chịu trách nhiệm của người, cấp được ủy quyền, tránh trường hợp ủy quyền tràn lan, không có tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm khi xảy ra vi phạm. Đồng thời, bảo đảm sự thống nhất giữa Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và các quy định pháp luật khác có liên quan.
Thứ tư, sớm ban hành Nghị định thay thế Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Nghị định 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong đó cần có sự phân biệt quản lý nhà nước ở địa bàn đô thị và nông thôn, từ đó xác định rõ mô hình tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp với chính quyền ở địa bàn đô thị và nông thông một cách cụ thể, rõ ràng hơn.
Thứ năm, xem xét bổ sung một khoản vào Điều 8, Luật Tổ chức CQĐP 2015, quy định cụ thể thủ tục, trình tự bầu Ủy viên UBND cấp huyện, cấp tỉnh; bảo đảm thực quyền và nâng cao hiệu quả giám sát, kiểm soát quyền lực của HĐND./.
Hà My