I. Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Căn cứ Hiến pháp năm 2013, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 để cụ thể hóa các quy định về vị trí, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của Chính phủ và chính quyền địa phương, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, phát huy sự chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp. Cùng với những kết quả đạt được, trong quá trình thực hiện hai Luật này đã phát sinh những bất cập cần khắc phục, đặc biệt là việc luật hóa các chủ trương của Đảng tại các Nghị quyết của Trung ương và Bộ Chính trị Khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị từ Trung ương đến địa phương theo hướng quy định tiêu chí thành lập tổ chức, sắp xếp tinh gọn đầu mối, giảm cấp trung gian, quy định hợp lý số lượng cấp phó của tổ chức, giảm hợp lý số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp.
Bất cập của Luật Tổ chức Chính phủ:
- Việc giao Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện làm giảm tính chủ động của địa phương trong việc tổ chức và thành lập các cơ quan chuyên môn phù hợp với điều kiện, đặc điểm, đặc thù ở mỗi địa phương.
- Nội dung quy định thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang Bộ trong việc bổ nhiệm, biệt phái, điều động, luân chuyển, kỷ luật, cho từ chức, miễn nhiệm đối với cán bộ, công chức tại Luật Tổ chức Chính phủ chưa phù hợp với một số các quy định của Đảng và của pháp luật về cán bộ, công chức hiện nay.
- Thẩm quyền của Chính phủ theo quy định hiện hành vẫn còn bị hạn chế trong việc quyết định thí điểm thành lập các tổ chức thuộc cơ cấu bên trong của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ cấu bên trong của UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND, đơn vị sự nghiệp công lập, làm cơ sở để thử nghiệm các mô hình quản lý mới, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cải cách công vụ, công chức, nhằm phục vụ Nhân dân ngày một tốt hơn.
Bất cập của Luật Tổ chức chính quyền địa phương:
- Một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp, ủy quyền chưa được quy định rõ, gây ra việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.
- Việc tăng số lượng Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chưa phù hợp với tình hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; việc quy định số lượng Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách đã làm tăng biên chế của chính quyền địa phương trong bối cảnh cả nước thực hiện Nghị quyết của Trung ương về tinh giản biên chế.
- Ở cấp xã, việc thực hiện quy định của Luật về số lượng Phó Chủ tịch UBND theo phân loại hành chính cơ bản phù hợp với cấp tỉnh, cấp huyện, song đã làm giảm đáng kể số lượng Phó Chủ tịch UBND cấp xã loại 2, loại 3 chỉ còn 01 Phó Chủ tịch, gây khó khăn trong việc chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã.
- Thường trực HĐND cấp xã được Luật quy định chỉ gồm 02 người là Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND trong khi HĐND cấp xã đã được thành lập 2 Ban của HĐND là chưa phù hợp, gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ của Thường trực HĐND cấp xã.
- Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã là chưa phù hợp. Thực tế cho thấy, UBND cấp xã vẫn phải đề ra kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp. Vì vậy, nhiều địa phương vẫn đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp xã thông qua để trình UBND cấp huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã trước khi triển khai thực hiện.
- Quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã ở hải đảo như các đơn vị hành chính trong đất liền là chưa phù hợp với các đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành chính ở hải đảo.
Từ yêu cầu trên, Chính phủ đã trình dự thảo Luật và tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương (có hiệu lực từ ngày 01/7/2020). Luật sửa đổi, bổ sung 05/50 điều của Luật tổ chức Chính phủ và 38/143 điều của Luật tổ chức chính quyền địa phương.
II. Những điểm sửa đổi, bổ sung trong Luật tổ chức Chính phủ
1. Sửa đổi bổ sung thẩm quyền của Chính phủ
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong quản lý về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức. Cụ thể, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ quy định về:
- Tiêu chí thành lập và số lượng biên chế tối thiểu để tổ chức đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
- Quy định về tổ chức, khung số lượng, tiêu chí thành lập và số lượng biên chế tối thiểu để tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, các đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
- Quy định về số lượng cấp phó tối đa của đơn vị thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
- Quyết định về phân cấp quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập.
2. Sửa đổi, bổ sung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ
Luật mới cũng bổ sung thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ về ủy quyền thực hiện những nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ về quản lý công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
Đồng thời bỏ thẩm quyền của Thủ tướng trong quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn đặc thù thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện do chuyển nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
3. Sửa đổi, bổ sung thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Để thống nhất với quy định của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức, Luật bổ sung thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ trong cho “từ chức” và “biệt phái” và “điều động, luân chuyển, biệt phái” đối với công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý. Bổ sung thẩm quyền quyết định cụ thể số lượng cấp phó của vụ, văn phòng, thanh tra, cục, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ bảo đảm bình quân không quá 03 người trên một đơn vị. Bỏ thẩm quyền “quyết định thành lập các tổ chức phối hợp liên ngành” để thực hiện thống nhất vấn đề này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
III. Những sửa đổi, bổ sung trong Luật tổ chức chính quyền địa phương
Luật sửa đổi đã quy định rõ khi thực hiện phân cấp, phân quyền phải gắn với hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo đảm các điều kiện về ngân sách, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác cho việc thực hiện; quy định cụ thể các trường hợp được thực hiện phân cấp, ủy quyền để tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan.
1. Quy định mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo hướng linh hoạt
Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, Luật quy định theo hướng linh hoạt. Theo đó, Luật khẳng định chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa phương ở quận, phường là cấp chính quyền địa phương (có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân), trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương để phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của từng đô thị.
Trường hợp đơn vị hành chính cấp huyện ở hải đảo chia thành các đơn vị hành chính cấp xã thì tại đơn vị hành chính cấp xã tổ chức cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương; giao Chính phủ quy định việc tổ chức các cơ quan thuộc chính quyền địa phương ở địa bàn hải đảo. Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó.
2. Sửa đổi, bổ sung nhiều quy định về tổ chức và quyền hạn của Hội đồng nhân dân
Luật bổ sung tiêu chuẩn về quốc tịch đối với đại biểu Hội đồng nhân dân, bổ sung quy định có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam (Khoản 1 Điều 7). Luật cũng quy định rõ khung số lượng theo hướng giảm từ 10% đến 15% số lượng đại biểu HĐND ở từng loại hình đơn vị hành chính. Cụ thể như sau:
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh được thực hiện theo nguyên tắc sau đây:
- Tỉnh miền núi, vùng cao có từ 500.000 dân trở xuống được bầu 50 đại biểu; có trên 500.000 dân thì cứ thêm 50.000 dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 75 đại biểu;
- Tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản này có từ 1 triệu dân trở xuống được bầu 50 đại biểu; có trên 1 triệu dân thì cứ thêm 70.000 dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 85 đại biểu.
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân huyện được thực hiện theo nguyên tắc sau đây:
- Huyện miền núi, vùng cao, hải đảo có từ bốn mươi nghìn dân trở xuống được bầu ba mươi đại biểu; có trên bốn mươi nghìn dân thì cứ thêm bảy nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu;
- Huyện không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản này có từ tám mươi nghìn dân trở xuống được bầu ba mươi đại biểu; có trên tám mươi nghìn dân thì cứ thêm mười lăm nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu;
- Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở huyện có từ ba mươi đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc trở lên do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, nhưng tổng số không quá bốn mươi đại biểu.
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân xã được thực hiện theo nguyên tắc sau đây:
- Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ hai nghìn dân trở xuống được bầu mười lăm đại biểu;
- Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên hai nghìn dân đến dưới ba nghìn dân được bầu mười chín đại biểu;
- Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ ba nghìn dân đến bốn nghìn dân được bầu hai mươi mốt đại biểu; có trên bốn nghìn dân thì cứ thêm một nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi đại biểu;
- Xã không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản này có từ năm nghìn dân trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu; có trên năm nghìn dân thì cứ thêm hai nghìn năm trăm dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi đại biểu.
Như vậy, đối với mỗi trường hợp, Luật mới đã quy định giảm số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở các cấp từ 05-10 đại biểu. Điều này thể hiện rất rõ việc luật hóa các chủ trương của Đảng tại các Nghị quyết của Trung ương và Bộ Chính trị Khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị từ Trung ương đến địa phương theo hướng tinh gọn.
Luật bỏ quy định Chánh Văn phòng trong Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quy định rõ số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (nếu Chủ tịch hoạt động chuyên trách thì có 01 Phó Chủ tịch; nếu Chủ tịch hoạt động không chuyên trách thì có 02 Phó Chủ tịch). Giảm 01 Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp huyện (từ 02 người xuống còn 01 người). Bổ sung Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp xã là Ủy viên Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã.
Luật quy định rõ nếu Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh hoạt động chuyên trách thì có một Phó Trưởng ban; nếu Trưởng ban hoạt động không chuyên trách thì có hai Phó Trưởng ban. Luật bổ sung thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp xã thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm của cấp xã (do UBND cấp xã xây dựng) trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt. Ngoài ra, Luật còn bổ sung quy định về trách nhiệm của đại biểu Hội đồng nhân dân với cử tri, về tiếp xúc cử trị và thôi làm nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân; về tổ chức lại các đơn vị hành chính không đạt tiêu chuẩn theo quy định; về bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương.
Tăng số lượng Phó Chủ tịch của xã loại II
Luật sửa đổi cũng thay đổi cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã. Trong đó, cho phép xã loại II được có tối đa 02 Phó Chủ tịch xã (trước đây chỉ có 01 Phó Chủ tịch); Xã loại I vẫn có tối đa 02 Phó Chủ tịch xã và xã loại III vẫn chỉ có 01 Phó Chủ tịch xã như trước đây.
Không còn khái niệm “họp bất thường”
Ở cả Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, khái niệm “họp bất thường” đã được sửa đổi thành “họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất hoặc họp chuyên đề”.
Điều khoản chuyển tiếp
Từ ngày Luật này có hiệu lực cho đến khi bầu ra Hội đồng nhân dân nhiệm kỳ 2021 - 2026, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân tại các đơn vị hành chính, cơ cấu Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp xã, số lượng Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Phó Trưởng ban của Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp huyện, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn loại II tiếp tục thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13./.
Hà My